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欧盟软制衡治理模式：起源、特点及未来前景

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作者：Anders Wivel，哥本哈根大学国际关系和政治学系教授。

来源：Anders Wivel, “The EU’s soft balancing governance model: origins, characteristics and prospects for the future,” International Affairs, Vol. 101, No. 1, 2025, pp. 17-34.

导读

自2010年以来，一系列危机对欧盟治理提出了挑战。其中包括成员国之间在欧盟政治经济和移民问题上的分歧、英国脱欧以及乌克兰危机的处理。与此同时，这些危机也表明了欧盟治理的韧性。本文对理解欧盟软制衡治理模式做出了两点贡献：第一，本文重新概念化了软制衡（soft balancing），提出其特点是嵌入式和包容性的制度软制衡，成员国利用制度机制来追求权力和利益，通过制度内部的规范、规则和程序约束其他行为者；第二，本文在实证意义上追溯了欧盟治理模式的发展，解析了它的特征，并讨论了它的未来前景。

概念化欧盟软制衡治理模式

许多21世纪的分析认为，欧洲安全身份的发展，主要是欧洲安全与防务政策（ESDP，后来的共同安全与防务政策-CSDP）的发展，是试图通过减少欧盟的安全依赖和提高其在国际舞台上独立行动的能力来软制衡美国。软制衡的证据可以从欧盟军事能力的提高、欧盟机构的加强、以及欧洲领导人的亲欧盟和怀疑美国的言论中推断出来。其他分析人士仍然不相信，他们认为ESDP的发展主要是由国际社会对危机管理的需求所驱动。

尽管关于通过欧盟机构在跨大西洋关系中实现欧洲软制衡的辩论不断涌现，但在2010年代和2020年代初，欧洲软制衡研究议程几乎没有得到进一步应用或发展。这是令人惊讶的，因为与21世纪初相比，欧盟在2020年代中期似乎更有可能实现软制衡。欧洲理事会的重要性日益提高，扭转了欧盟的超国家发展趋势。这是欧盟日益“政府间化”的一个关键因素，因为成员国除了传统的议程设置角色外，还积极参与直接决策，并且“欧洲理事会越来越多地参与通常在技术或行政层面处理的运营和立法事务”。对欧盟及其成员国的软制衡分析主要侧重于外部软制衡，无论是个别国家还是利用欧盟制度发展的国家。相关分析将软制衡概念应用于欧洲——以及欧盟——对美国的外部制衡，但没有将这一概念更广泛地应用于欧盟治理或区域治理。本文通过讨论理解欧盟软制衡治理模式的三个关键概念来弥补这一不足：制衡、软和治理。

首先，什么是制衡？硬制衡战略寻求通过正式联盟和军备竞赛实现“基于权力制衡的结果”。分析软制衡很容易变得更加含糊其辞。它包括一系列独立的、自给自足的行动和更持续的制衡其他国家的努力。为此，本文对不同类型的制衡进行了两种区分，两者的出发点都是欧盟的软制衡是制度性的。第一个区别区分了两种类型的制度制衡：包容性制度制衡，即通过制度内部的规范、规则和程序对国家进行约束；排他性制度制衡，即拒绝国家参与制度。第二个区别是本文所说的战略性制度软制衡和嵌入式制度软制衡。战略性制度软制衡表示战略性地使用制度作为最大化利益的工具。如果我们想解释特定事件和决定以及各国长期以来的外交政策，那么从战略角度看待制度软制衡就很重要。但如果我们要理解制度及其所包含的外交实践不仅仅是实施成员国软制衡战略的工具，而且还会影响特定战略何时、如何和为何被视为适当，以及实施这些战略可能产生的后果，那么从战略角度看待制度软制衡就没那么有用了。嵌入式软制衡表示在高度制度化的环境中，将制度用作追求权力和利益的机制，在这种环境中，行为者对权力和利益的构成以及如何最好地追求权力和利益的理解嵌入在制度的非正式实践和正式规则所创造的期望中。

第二，我们该如何理解欧盟软制衡治理模式中的“软”？本文确定了欧盟软制衡治理模式的两个重要维度。第一个维度是该模型的特征和内容，或者换句话说：欧盟的权力类型。欧盟文献提供了许多实质性特征，例如欧洲的“经济”、“道德”和“规范”权力，这些特征有助于确定欧盟软制衡的实质性内容。第二个维度是欧盟软制衡治理模式的可塑性。在社会科学中，这一概念用来描述组织随着时间的推移对有意和无意行为做出反应的能力。在这里，本文使用可塑性来表示欧盟“向上”适应国际秩序发展和“向下”适应其成员国和与其关系较松散的国家的能力，并展示包容性和嵌入式制度制衡如何在这些适应中发挥关键作用。

最后，什么是治理？本文理解治理是“不依赖政府权威和制裁的治理机制”。一方面，欧盟行使的权力和责任远比任何其他政府间组织都全面，但另一方面，欧盟本身并不是一个国家，仍然依赖于主体间意义和正式批准的规则的结合。

这种对欧盟软制衡治理模式的理解如何融入国际关系理论领域？一些研究软制衡的学者将软制衡和硬制衡理解为“独立的现实主义制衡选择”，而另一些人则将软制衡视为对现实主义权力制衡理解的批判或纠正。本文的论点是现实主义的，因为软制衡仍然是塑造其他行为体政治环境的一种方式，而且国家利用制度来追求自己的利益。它是制度主义的，因为它认为制度不仅仅是权力聚集的工具。制度是权力和利益的机制，但它们也通过创造“相关行为者认可和期望的行为集”来塑造权力的行使方式。

欧洲软制衡治理模式的起源

自冷战初期以来，制度软制衡一直是欧洲合作的治理模式。它由法国的包容性软制衡发起，针对西德（德意志联邦共和国），并得到美国官员的支持（随后欧洲各国政府也纷纷效仿），美国将西欧的制度化视为针对苏联（USSR）的排他性制度软制衡的手段。这些战略目标推动了法国和美国参与领导（法国）和促进（美国）三项基础条约的谈判，这些条约后来发展成为欧盟。1951年的《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体（ECSC），1957年的两项《罗马条约》建立了欧洲经济共同体（EEC）和欧洲原子能共同体（EURATOM）——通过集中主权和委托决策，创建“一个做出具有约束力决定的政体”，“在许多方面构成了联盟的一种'宪法’”。欧洲的这场“革命性变化”创建了基本的制度和实践，随后发展成为欧盟嵌入式和包容性的软制衡治理模式。

欧盟治理模式的特征与内容：欧盟拥有什么样的权力？

从21世纪初开始，关于欧洲是什么以及应该是什么样子的辩论一直围绕着“规范力量欧洲（Normative Power Europe）” 和“道德力量欧洲”等概念展开。这些辩论试图揭示欧盟作为一种“强国”的双重特征，但成员国和外部人士都认为，欧盟在实质和形式上与传统大国有着本质的不同。规范力量欧洲指的是一个通过观念而不是物质手段来治理和影响世界的欧盟。欧盟治理的出发点是一套共同的价值观，所有国家都必须遵守这些价值观，这是加入欧盟的条件：自由民主、和平、法治、善治、人权和可持续发展。这些价值观的规范力量已成为开发“道德力量欧洲”工具和能力的出发点，积极影响欧盟成员国以外的世界。

虽然有时欧盟本身就具有规范性内容，但认为欧盟是一种不同类型的大国，价值观是欧盟治理的核心，这种看法并不损害对欧盟治理的现实主义理解，而且它特别适合将软制衡作为核心的欧盟治理。规范性和道德性权力有助于通过增加对某些行为者的影响力和控制力（最重要的是通过承诺加入欧盟）以及塑造其他行为者的外部环境（最重要的是通过贸易协定）来增强成员国的安全和繁荣。可以肯定的是，这种规范性权力的行使以同样重要但争议较少的欧盟治理概念为出发点：“市场力量欧洲”。“市场力量欧洲”的概念指出，欧盟市场规模和欧盟政治经济对于治理欧洲和影响世界都具有核心作用。作为世界上最大的单一市场区域，欧盟通过排斥潜在的威胁发挥了重大影响。

欧盟治理模式的可塑性

欧洲的规范、道德和经济实力也表明了欧洲治理模式的两维可塑性。可塑性的第一维度涉及适应国际秩序发展的能力。欧盟一体化从一开始就植根于跨大西洋秩序，而跨大西洋秩序又植根于全球秩序，这对欧洲软制衡治理模式的发展具有重要意义。跨大西洋关系塑造了欧洲软制衡的期望，最重要的是，人们相信欧洲合作的基本原理是建立一个观念（自由民主）和政治经济（经济增长在成员国内部和成员国之间重新分配）的堡垒。这些期望与成本结构紧密相关，这为欧洲国家优先考虑软制衡而不是硬制衡提供了强大的动力。

冷战的结束加强了欧盟的软制衡治理模式。自由国际秩序，尤其是在其最初十年，是跨大西洋冷战秩序的扩展，其特点是共同约束的制度、自由和相互依存的政治经济、公民政治认同以及美国的强大地位。在欧洲，和平继续“建立在美国扩大的核威慑”和军事存在之上，这为欧盟软制衡治理模式的制度深化和成员国的扩大提供了必要的稳定。冷战后，对美国提供的硬安全保障的依赖更加明显，当时欧洲的国防能力在预算削减和转向区域外行动后“显著下降”。美国对北约和欧洲安全的持续承诺、没有领土威胁以及全球化的迅速发展，为规范权力和市场权力的软制衡提供了激励。欧盟通过20世纪90年代和21世纪的一系列条约改革，进一步加强了欧盟成员国何时、如何以及为何实施软制衡的规则、规范和程序，提高了包容性软制衡的有效性。尽管这些规则、规范和程序只是软制衡的粗略指南，而不是铁律，但欧洲机构提供了一套精心设计的基础设施，其中包含欧盟内部成员国之间先前商定的谈判、决策、遵守和（软的且并非总是有效的）惩罚机制。对于针对欧洲机构以外的国家实施软制衡，这些机制对于谈判共同立场（例如在贸易争端中）以及将欧洲国家的范围扩大到其自身能力之外仍然很重要。

欧盟以外国家的嵌入式、包容性软制衡

欧洲治理模式针对欧盟以外的国家，具有两种包容性制度制衡的基本机制：扩大和贸易协定。这两种机制都结合了“规范权力”和“市场权力”来实施软制衡。欧盟通过持续扩大，将成员国从1957年的6个创始成员国扩大到今天的27个。欧盟积极利用成员国前景，确保准成员国在加入前遵守政治和经济规定。从这个意义上讲，排他性制度制衡的威胁已被用作包容性软制衡的一种手段。

每个有意加入欧盟的新成员国都需要遵守欧盟法律的总体规定，包括与欧盟的政治和经济兼容性以及适应欧盟的行政权限和能力。加入欧盟通常需要十年时间，首先是一份联系国协议，然后是正式申请、年度进展审查和谈判，以及所有成员国、欧盟机构和申请国的批准。面临被抛弃的风险，申请国有浓厚的兴趣调整政治和行政机构与实践以及具体政策，以满足欧盟的期望。因此，目标国的未来成员资格是欧盟控制集团外部环境最成功的机制。

对于已经是欧盟成员国的国家，嵌入式、包容性的制度制衡机制则有所不同。《欧洲联盟条约》没有规定驱逐成员国的机制，但允许在一国持续违反欧盟基本价值观的情况下暂停其投票权和代表权等成员国权利。确定违规行为需要所有其他成员国的一致同意，此后任何关于实施制裁的决定都需要合格多数票。这是欧盟软制衡治理模式的重要组成部分，因为它可以防止任何成员国联盟将对基本价值观的解读武器化并针对其他成员国。然而，这也使得欧盟在出现违规行为时没有任何有效的机制。

针对非成员国的包容性软制衡机制是欧盟贸易政策，这种机制虽然不那么引人注目，但其重要性却日益凸显。多年来，欧盟一直推行传统的“边境”议程，主要关注关税和配额，但近几十年来，欧盟越来越关注将贸易与经济发展、社会保护和可持续发展联系起来的“边境后”问题。通过这种方式，欧盟利用欧洲的市场力量推动建立一种国际经济秩序，来促进以市场为基础的解决方案，与欧洲嵌入自由主义的经济模式相得益彰。

开放战略自主的概念并不与贸易挂钩，而是与一系列跨政策领域的政策举措有关，旨在增强韧性，同时继续享受全球化带来的好处。开放战略自主表明，通过提高排他性制度软制衡的能力，欧洲软制衡治理模式在应对自由国际秩序危机和与美国更加动荡的关系方面具有持续的可塑性。基于欧盟成员国继续愿意参与包容性制度软制衡，以确定战略自主的目标和工具，开放战略自主还使欧盟能够对盟友和潜在敌人进行更广泛的排他性制度制衡，补充制裁等更传统的外部软制衡机制。

结论

软制衡通常被视为“后期硬制衡的初步或准备阶段”，或是一种弱化或挑衅性较低的针对大国的制衡类型，它置于国家和联盟行为的连续体中，一边是硬制衡，另一边是放松束缚（增加自主权的行为），然后是中立。本文确定了第三种理解：软制衡作为一种治理模式。

欧盟软制衡治理模式的特点是，其决策结构制度化，允许成员国不断相互针对，同时防止任何国家或小联盟劫持决策过程。这种结构有利于形成嵌入式、包容性的制度软制衡。条约修订以及成员国在一系列（通常长达数年）危机中相互针对，产生了新的交易，是欧盟内部软制衡的重要机制。成员国申请和加入程序以及贸易协定是针对欧盟以外国家的包容性制度软制衡的主要机制。排他性制度软制衡与包容性制度制衡协同发挥作用，确保成员国和贸易协定的准入。

软制衡治理模式是对软制衡文献的重要补充，该分析对理解欧盟的软制衡治理模式做出了四个具体贡献。首先，当可以将关于硬制衡的讨论和决策排除在过程之外时，创建软制衡治理模式要容易得多。第二，软制衡治理模式的可塑性——基于共同价值观但没有明确最终目标的持续调整和谈判过程——无论是向上还是向下，都使该模式能够逐渐适应成员国数量的增加。第三，当包容性沿着连续体发展而不是受制于非此即彼的二分法时，嵌入式包容性制度软制衡是最有效的。第四，为了达到最佳效果，包容性和排他性软制衡通常必须协同工作。

自由国际秩序的危机和俄罗斯在乌克兰的战争对欧盟的软制衡治理模式提出了双重挑战。最根本的是，中美竞争加剧和俄乌问题的综合影响为发展独立的欧洲军事能力提供了强大的动力。虽然独立行动能力的提高将提高欧盟对中国和美国的软制衡能力，但它也引入了一种地缘政治逻辑，可能会破坏欧盟的软制衡治理模式。地缘政治决策需要比当前模式允许的更集中的决策结构和更短的时间范围。

欧洲软制衡治理模式的成功和挑战，为其他区域秩序以及试图在以大国竞争日益加剧为特征的国际秩序中影响这些秩序的行为体提供了重要的经验教训。最重要的是，欧洲的例子指出了包容性制度制衡对于建立区域秩序的重要性，而这种重要性经常被忽视。它说明了在不同的制度论坛中实施软制衡和硬制衡的潜力，以及将包容性和排他性制度软制衡和条件性与透明度和对满足要求的支持相结合的潜力。随着可能的新冷战即将到来，值得记住的是，在旧冷战中，欧洲软制衡治理模式的成功取决于欧盟不是地缘政治行为体。

译者：吴谨轩，国政学人编译员，曼彻斯特大学政治学专业博士生。

校对 | 张倍祯吴文博

审核 | 李源

排版 | 史轩

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